智库报告：中俄农业领域合作的基础与前景

徐坡岭  蒋菁

中俄经贸合作是两国战略协作伙伴关系的重要内容。2018年中俄两国贸易额达到1082.83亿美元（中国海关数据1070.6亿美元），比2017年增长24.5%。中国是俄罗斯最大的贸易伙伴国、最大的出口目的地和最大的进口来源国。双边贸易结构中，俄罗斯对中国出口的76.1%是能源原材料，8.62%是木材及纸浆，粮食及农业原料占出口总额的4.5%。在中国出口到俄罗斯的商品中，机械设备占57.12%（2017年为58.95%），化工产品9.91%，金属及其制品7.75%。中俄双边贸易结构反映了俄罗斯经济增长的传统基础和新的增长点，即能源原材料部门是俄罗斯最具国际竞争力的部门和行业，同时，俄罗斯的农业部门日益成为国民经济中最具活力的部门，正在成为国民经济新的增长点。对中国而言，与俄罗斯的经贸合作对于保障中国的能源安全和经济增长具有重要意义。从贸易结构的发展趋势看，除了能源原材料和机械设备进出口是中俄两国最主要的经贸合作领域之外，农业领域的重要性正在逐渐上升。

一、中俄农业合作的基础

1.中国粮食安全和农业对外经济合作的原则与政策方针

中国是世界人口大国，粮食安全是中国国家安全的基石。改革开放以来，中国粮食生产能力和产量逐年提高，同时，粮食进口和对外农业合作的规模也在逐年提高和扩大。这种状况石油中国的粮食安全保障和生产政策决定的。

在粮食生产和粮食供应方面，保障粮食基本自给，是中国的基本国策。1996年《中国的粮食问题白皮书》上首次提出我国粮食自给率不低于95%的目标，2008年《国家粮食安全中长期规划纲要》再次明确提出，我国粮食自给率要稳定在95%以上。之后，粮食生产和粮食进出口基本上遵循以上政策执行。

（1）主粮安全立足国内，基本自给是政策基石

主粮主要是指小麦、玉米和大米。主粮自给率要稳定在95%以上。主粮进口实行配额制。配额管理的目的是保持国内农业生产的稳定和粮食自给能力的稳定，保护农民利益。同时，通过适当的农产品进出口，在稳定供给，优化结构，提高质量的基础上，实现农地保护、环境保护和提高人民生活水平的综合目标。

根据2004-2019年的商务部和国家发改委公布的粮食进口配额，16年来配额是固定不变的：小麦963.6万吨，国营贸易比例90%；玉米720万吨，国营贸易比例60%；大米532万吨（其中：长粒米 266万吨、中短粒米266 万吨）。三者合计，总关税进口配额总量为2215万吨，占我国粮食总量比重不足5%。

配额内进口谷物实行1%-10%关税率，配额之外进口谷物执行20%-180%税率。根据2017年公布的配额管理规定，2017年以来执行的是配额内1%税率，配额外65%的关税水平。

（2）农产品进口配额管理由商务部和发改委执行

根据我国《农产品进口关税配额管理暂行办法》（商务部、国家发展和改革委员会令2003年第4号），除大豆外，每年我国大米、小麦、玉米的进口关税配额数量，“根据中国加入世界贸易组织货物贸易减让表所承诺的配额量，确定实施进口关税配额管理农产品的年度市场准入数量”。其中，豆油、菜子油、棕榈油、食糖、羊毛、毛条进口关税配额由商务部分配；小麦、玉米、大米、棉花进口关税配额由国家发展和改革委员会会同商务部分配。

2018年以来，中美贸易摩擦中，中国主粮配额管理的做法遭到美方质疑，并诉至世界贸易组织。针对世界贸易组织专家组就此完成的报告，中方表示，将认真评估专家组报告，根据世贸组织争端解决程序妥善处理，积极维护多边贸易体制的稳定性，继续以符合世贸规则的方式管理有关农产品进口关税配额。

（3）进口农产品符合国家环境和质量等技术标准

基于国家安全、保护生命健康或保护环境等的目的,对进口粮食实行严格技术规范、标准、包装及由此而实施的认证、检验、检疫的规定与程序。具体包括技术法规、技术标准、质量认证、卫生检疫、商品包装和标签规定、绿色认证等。

（4）主粮进口基本稳定，大豆等其他农产品进口增长较快

进口增加的主要原因：一是国内粮食价格高于国际市场，进口粮食的价格优势明显。至于主要粮食品种的国内价格高于国际价格，同我国连续多年通过提高粮食最低收购价、增加临时收储等措施鼓励粮食生产、加强粮食安全有很大关系。二是适度进口部分高端优质大米、优质强筋弱筋小麦、饲料用玉米等满足国内多样化需求，在很大程度上具有余缺调剂性质。

表1     2014-2018年我国谷物净进口情况（万吨）

情况数据来源：中华人民共和国海关总署

表2  2018年中国农产品进出口量及增长（比上年）

数据来源：中国农村农业部，——http://www.moa.gov.cn/ztzl/nybrl/rlxx/201902/t20190201_6171079.htm

2.俄罗斯农业资源和农业部门的快速发展

相对于人口规模，俄罗斯的耕地资源和种养殖资源都比较丰富。特别是2014年以来，在进口替代政策推动下，俄罗斯一方面实现了食品的自给，另一方面，农业部门获得快速发展。粮食生产和出口跃居世界前列。俄罗斯需要开拓国际市场，以便为农产品出口创造条件。

与此同时，在农业资源利用和开发方面，中俄两国也有着巨大的合作空间。俄罗斯地广人稀，土地肥沃，拥有大量储备性的农用地面积，在可用耕地面积、农业生产和运输成本方面具有可持续发展的优势，但面临着农业人力资源匮乏、农业投资和技术创新不足、农产品结构单一等问题。乌克兰危机后，俄罗斯在农业领域大力推行“国家支持”和“进口替代”政策，虽然农业逆势增长，取得了较好的成绩，但后续发展动力不足。从长远来看，俄罗斯农业发展的前景主要取决于能否充分利用现有的自然资源（首先是土地资源），进一步克服部分农业技术滞后的问题，以及补齐农业基础设施落后的短板。加强与中国的农业合作，可以使俄罗斯的自然土地资源与中国的农业生产技术、技术资金优势和管理经验更好的进行结合，从而带动农业发展和产业升级。同时，这也符合中国农业对外开放的总体战略布局，可有效补充国内农产品市场的需求，促进农业供给侧结构性改革的目标。

二、新时期中俄农业合作面临的主要问题和挑战

农业部门作为俄罗斯经济的增长点，在中俄经贸合作中的占比在近年来不断上升。伴随着中俄两国农业合作不断升温，农产品贸易已经成为双边贸易最大的新增长点，农产品相互准入清单不断扩大。中俄农业合作已由前单纯的边境贸易、劳务输出转向境外农业资源开发、绿色食品深加工等产业合作方向。目前，中国与俄罗斯的农业合作已经形成了从种植、养殖、农产品的加工、仓储和物流等整个产业联动发展趋势。今后，随着中俄农业合作的不断深入，后续还有很大的发展空间，但同时也面临着严峻的挑战。

1.中俄两国在粮食安全和农产品进出口管理方面存在政策差异，需要协调

中国主粮安全立足国内自给，小麦、玉米和大米等谷物进口在国内总供给中的比重控制在5%以内。对进口谷物实行进口配额和质量管理制度，进口的目的主要是为了稳定国内供应和改善供应结构。在配额申请和分配方面，发改委和商务部有着公开、透明和严格的程序。俄罗斯小麦等谷物进入中国市场，需要遵循相关制度和程序规定。

2.在农业资源合作开发方面存在着双边互信方面的障碍

尽管中俄自2006年开始互办国家主题年活动以来，已成功联合举办了1000多项各种形式的主题友好活动，对增加两国人民的相互了解、促进友好往来起到了积极的作用，但地方和民间层面上，两国民众间的相互认可度并不高。特别是在两国农业合作的重点地区，“中国威胁论”、 “资源掠夺论”、“破坏自然环境论”、“新殖民主义”等言论层出不穷，且仍有一定的传播空间。因为农业合作涉及很多敏感的领域和话题，伴随着中俄深化农业合作前行的步伐，这些论调的舆论空间不可避免的会同步扩大，与前期各种负面舆论叠加后，有可能产生从心理排斥、到舆论攻击，再到采取各种限制措施等连锁反应，这会在一定程度上严重阻碍中俄农业合作的进程。

3.农产品贸易需要进一步规范，质量管理需要进一步加强

进口方面，中国市场上俄罗斯进口食品销量急剧增加，但产品造假现象较为普遍，严重影响俄罗斯绿色食品在中国市场的品牌推广。出口方面，中国的果蔬类产品在市场上难以赢得俄罗斯中高收入消费者的认可，农残超标等一些涉及食品安全的负面新闻时有曝光，使俄罗斯民众对中国农产品的质量产生质疑。由于农产品具有强烈的属地标签化属性，极易引起媒体的关注和消费者的共鸣，因此中俄在农产品贸易额快速增长的同时，如何做好产品质量的市场监管，打击非法农产品销售，增强知识产权的保护意识，树立品牌农业的推广是双方长期需要共同面对和解决的问题，但目前缺乏有效的抓手和相关合作机制，难以形成合力来共同应对农产品质量方面出现的维权问题，这会严重影响本国消费者对进口国农产品的认知度。

4.农产品贸易便利化水平有待进一步提高，关键是提高海关通关手续便利化水平问题

俄罗斯海关的通关速度缓慢一直饱受诟病，尽管近年来中俄海关依据贸易便利化国际标准和中俄双方达成的海关合作协议展开了富有成效的广泛合作，取得了阶段性的成果，特别是“海关监管结果互认”试点和“中俄满洲里—后贝加尔斯克”农产品快速通关“绿色通道”等合作项目的实施，为中俄优质企业的农产品贸易提供了便利，减少了通关的时间，节约了通关的成本。但随着中俄农产品贸易的快速增长，现有的贸易便利化措施远不能满足发展的实际需要。农产品本身属于特殊的时效性商品，损耗率高，保质期短，对运输、仓储和通关都有严格的时间要求。但俄罗斯境内的交通、物流、仓储等农业基础设施和配套不完善，口岸硬件设施落后，工作效率不高，还有检验检疫的复杂性、相关标准的对接等，都将制约中俄农产品贸易的可持续快速发展。

5.双方在农业领域的合作效率和管理水平有待进一步提高

近年来，中国企业在俄罗斯境内以农业合作园区等各种方式租种土地，主要用于农作物种植，租种面积已经超过40万公顷，但总体农业合作的区域规模都偏小，主要集中在种植初级农产品，缺乏市场竞争力，且合作项目较为分散，集中管理水平较低。加上俄罗斯对农业劳务指标的严格限制，抑制了较高级别农业人才的流动。目前，农业科技领域的合作深度不够，农业生产技术相对落后，项目管理水平不高，高素质农业人才匮乏等问题比较突出。对此，双方只有进行合理的产业布局，才能形成产业化种植的规模优势，凸显出集聚扩散的效应，并在产业化基础上积极展开农产品深加工合作，不断加大农业合作体系化管理的力度。未来，如何提高双方农业合作效率和项目管理水平是两国农业合作持续发展的关键。

6.农业合作资金投入不足，且缺乏相应的保护机制

目前，参与俄罗斯农业投资的主体以民营企业为主，随着双方农业合作的不断深化，其投资领域已由种植业向养殖业、农产品加工和运输物流领域不断延伸，项目所需资金量呈几何增加的势态。但是由于一般农业投资项目具有周期长、风险高、回报慢等特点，所以这些企业在办理商业贷款时经常遇到较大困难，加上自身的抗风险能力差，很难获得金融机构的资金支持。而且，俄罗斯方面对涉及双方农业合作生产过程的种子、农机设备、化肥农药等方面的审批十分复杂，过境费用很高，这些问题导致很多被双方十分看好的农业投资项目无疾而终。今后，充分利用共建农业合作基金等方式，或其它金融创新工具共同推动双方资金融通，克服资金投入短缺的困难，是中俄农业持续长远合作的重要保障。

7.中俄农业科技合作水平偏低

科技是现代农业体系中十分重要的生产要素之一，两国农业科技合作的水平直接反映了现阶段两国农业合作的整体水平。近年来，尽管中国农业科研机构与俄罗斯相关的农业科研院所建立了双边的国际农业合作关系，双方利用各自优势，在推进农业科技人才交流、先进农业技术引进、农业生产管理经验交流、生物技术、防减产技术、栽培技术、农田水利灌溉、转基因育种等方面展开了很多有益的交流与合作，但整体仍处在较低水平，从理论到应用层面的科技转化率较低。目前，两国农业科技合作的部门不仅缺乏整体的共识和统一的引导，还缺乏政策的支持和资金的扶持，因此难以保证农业科技合作的效益转换，也无法形成科技成果转换的有效模式，进而产生市场效益，服务于新时期进一步深化中俄农业合作的大局。

三、新时期推动中俄农业合作升级的主要路径和建议

1.推动中俄两国农业合作升级的方向和路径

俄罗斯农业领域的快速发展和中美贸易摩擦，客观上为中俄两国加快农业合作提供了动力。一方面，中国需要通过农业开放和走出去战略提高粮食安全的水平，另一方面，俄罗斯农业部门正在成为国家经济增长的新引擎，农产品出口发展战略需要在农业资源开发和农产品出口方面采取新的战略举措。中俄双方在农业领域的利益深度交融，为中俄加深农业合作奠定了最重要的基础。中俄双方可以进一步利用区位和资源互补优势，构筑中俄农业全面合作的新框架，而选择合适的路径是双方深化农业合作的前提。

首先，中俄双方需要在粮食安全、农业资源开发、环境安全等方面加强协商，在政策沟通与合作方面迈出新的步伐。

两国农业部门正式签署农业合作新规划，正是充分体现了两国在此地区深化农业合作的共同愿望。双方将以此规划为指导，对区域内重点农业合作项目进行有针对性的定位分析和功能型配套设施的整体布局，聚焦于农业产业合作，着眼于重点项目的可操作性，务必让规划真正落实到重点细分领域和具体项目中。此外，要以中国和欧亚经济联盟签署《经贸合作协定》以及中俄签署《关于欧亚经济伙伴关系协定联合可行性研究的联合声明》为契机，利用“金砖国家”、“上合组织”、“一带一盟”对接等多边合作机制，加大与各方在农业合作中的协调力度，通过合理的产业布局，在基础设施建设、农业生产、农产品跨境运输和贸易中形成更广泛的多方协作，逐步推动区域经济一体化向纵深发展，从而更好的均衡各方利益，有利于提升农业合作的整体水平。

其次，建设双边或多边的农业自由贸易区，降低农产品交易成本，提高通关效率。

农业自由贸易区可依托具有区位优势和良好的合作基础的地区，建设重点是通过建立区域内海关监管结果互认项目和企业清单，建立人民币贸易结算中心，简化区域内农产品检验检疫制度或前移检验检疫关口至自贸区，以及合并同类通关程序等，力争最大限度的推进农产品通关便利化程度，加快商品流通效率，降低交易成本。农业自由贸易区的建立，可破除中俄农业合作长期以来存在的障碍和壁垒，进一步夯实两国农业合作的基础，大大提升农业合作的效率和层次。

再者，加快“互联网+农业合作园区”模式的推广，共同挖掘绿色农业的品牌价值。

“互联网+农业合作园区”可作为打开中俄农业合作升级的一个窗口，该园区应以农产品深加工企业为主，主打绿色无公害品牌，充分利用互联网和物联网技术，致力于大力发展智慧农业信息网络，将其与农业生产、加工、仓储、运输、销售、质量追溯等各个环节紧密结合起来，共同打造绿色优质农产品的信息平台和跨境电子商务体系，推行和完善农产品质量安全追溯管理。同时，借助“互联网+农业合作园区”模式，可以市场需求为导向，优化农业产业结构，提高农业生产效益和农产品质量，有利于培育和发展农业龙头企业，提升农业企业管理和服务模式，改善两国农产品的品牌形象。

此外，还可通过加大农业项目的投资开发力度，带动农业合作方式的升级。新时期的中俄农业合作，应遵循“资源+资本+平台+市场”的合作方式，将俄罗斯的资源与中国的资本优势紧密结合，通过共商打造全新的合作平台，不断延长农业产业链，共享双方巨大的农产品市场。在进一步扩大农产品贸易的同时，加强产业合作力度，提升高附加值农产品的比例，积极促进中俄在农产品深加工领域的投资合作。针对两国农业合作的重点地区、重点领域和重点项目加大投入，围绕农业资源开发利用、农业基础设施投资、农产品运输物流与仓储、动植物卫生防疫、生物安全、农业科技合作等领域展开全方位的合作。力争以投资带动中俄农业合作的转型升级，促进中俄农业合作向深层次、高水平发展，推动两国农业向标准化、规模化、机械化和现代化方向迈进。

2.加强中俄农业合作的政策倡议

第一，加强顶层设计，建立多层次农业合作体系。制定长期发展合作规划的同时，还要建立多层次的农业发展体系，完善农业合作的机制建设，使得双方在农业各个领域的合作过程中，有章可循，有人可找，确保合作双方的利益得到保护，诉求得到响应。建议两国农业部门派专员常驻使馆和领事馆，专门负责两国农业合作的具体事务。此外，除了高层的会晤机制外，还应建立地方和行业间的农业合作机制，与俄罗斯相对应的部门、行业协会等定期接洽，共同协商解决新时期农业合作面临的主要问题，认真落实好新签署的农业合作规划，依法维护相关企业的合法权益，保持两国农业合作可持续的协同发展。

第二，搭建健全的农业合作信息平台或建立中俄农业合作咨询中心。围绕农产品市场信息，做好供需两端信息的对接、管理与服务。应用现代信息技术，整合信息资源，统一标准和规范，建立和完善农产品市场信息网络与信息定期发布制度。同时，充分利用中俄博览会、中国食品博览会、中国国际农产品交易会等加大宣传优质农产品的力度，解决两国农业合作中信息不对称、不准确等问题。

第三，尽快制定国家层面的农业科技合作规划。加大国家间的统筹协调，指导中俄农业科技合作向纵深发展。围绕良种产业化进程，积极开展遗传选种方面的研究，加快中俄在繁育与种子方面的合作，共同培育有市场竞争力的高质量的农产品贸易的品种，并在动植物卫生防疫和食品安全、农产品储藏保鲜技术、农机设备改进等方面积极展开中俄农业科技合作。以提高农业生产效率为目标，通过共建实验室或合作研究课题，以及建立农业科技孵化园的方式，加大应用型农业技术的研究与转化的力度，不断提高中俄农业合作的科技含量。

第四，进一步加强中俄地方层面的软环境建设，不断增近民间互信。一方面要促进中俄地方媒体的合作，加强中国力推的新型国际关系方面的宣传，正向引导两国的社情民意，特别要重视对远东地区中国舆情的追踪和分析，同时做好示范性农业项目的宣传。另一方面，要通过正规的劳务公司对赴俄农业劳务人员进行全面培训，提升劳务输出质量的同时，加强绿色环保和中国企业形象塑造的意识。

第五，加强海关合作与协调，进一步协商农产品抽检或免检通关的具体细则，提升农产品通关速度和清关效率。同时，加快边境地区基础设施建设和整体布局，尽快建立农产品互认标准体系，保证农产品绿色运输通道的畅通。

第六，建设中俄粮食自由贸易区。运用自贸区的理念和手段，充分发挥地区合作中的区位优势和资源禀赋，与俄罗斯构建农业合作的广泛利益共同体，促进双方在更大范围、更宽领域、更深层次上提升农业合作的水平，从而提高农产品在国际和国内两个市场的综合竞争力。

第七，尽快建立中俄农业合作保险基金制度，完善政策性农业保险体系。加大对境外农业开发的资金支持力度，并将其纳入农业政策性保险扶持范围，此外，还应高度重视农产品关税配额管理和粮食回运关税等问题，尽快出台相关补贴和减免政策，提振境外农业合作经营者对中俄农业合作的信心。

第八，积极引导业内的大型企业参与到新时期的中俄农业合作中，特别是推动跨国公司的积极参与。大型企业在农业生产技术、管理经验、国际市场对接，还有销售能力等各个方面都具有丰富的经验。他们的参与对于构建产、供、销、种、养加内外资与内外贸一体化相结合的现代化农业体系非常重要。特别是在销售环节，跨国公司能够使当地的农户顺利实现农业产业链的国际对接。

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