重磅修改：“俄罗斯军工复合体”和外国金融机构涉俄交易合规指引，OFAC释放了什么信息？

2024年6月12日，美国在G7峰会召开之际对300多家涉俄企业和个人实施经济制裁。被制裁的主体延续了以往的套路，依旧在俄罗斯的各行各业里面精挑细选，附带制裁一批与俄罗斯有交易的第三国企业。只能说，除了制裁名单数量的堆积，没什么值得讨论的。但是，这次制裁有非常值得关注的点，在名单之外。

在制裁的同时，OFAC发布了一系列的决定和许可证，其中最重要的是直接修改了 “俄罗斯军工复合体”的定义。由于该概念与第14114号总统令确立的次级制裁外国金融机构的规则密切相关，OFAC同时修改了去年12月份发布的一份针对外国金融机构涉俄贸易的官方合规指引。这些修改对外国金融机构如何合规开展涉俄贸易至关重要，本文尝试详细解读这些规则变化，供金融机构制裁合规从业人员参考。

一、为什么要修改“俄罗斯军工复合体”

军工复合体本来不是一个法律概念，它更多指的是军队和军工企业之间紧密合作，为国家军事活动服务所构成的联合体。OFAC在使用这个概念的时候，其本意是要重点制裁那些与俄罗斯的军事活动密切相关的企业，而不扩大到俄罗斯经济的各行各业。在实际应用的过程中，OFAC又将“军工复合体”定义为所有因“从事国防、技术、制造、航空航天和建筑业”五大行业而被制裁的主体。

这种简单粗暴的定义一开始并没有引起实质争议，毕竟制裁本身就是“你说了算”的单方面规则。但是随着制裁规则的进一步复杂化，这个定义给实务界尤其是金融机构的制裁合规工作带来诸多困惑，到最后OFAC发现自己也不能自圆其说了，非改不可。

OFAC在过去两年里依据第14024号行政命令指定了俄罗斯16个重点行业，可以以从事这16个行业为由直接制裁相关企业。问题是这16个行业并不是在同一个层面上进行划分的，比如既有技术业，又有电子业、量子计算业，可是电子和量子计算就不算技术业了吗？在去年OFAC出台第14114号令次级制裁外国金融机构的规则后，这个问题就从逻辑问题变成了实务操作难题。

首先，第14114号令说，外国金融机构跟俄罗斯军工复合体重大交易才有次级制裁风险问题，“军工复合体”按照定义又只有5大行业，所以这是不是说，一家因从事电子业或者量子计算业而被制裁的企业，因为不属于“军工复合体”的范围，所以没有次级制裁风险？这当然很不合理，因为同一份总统令又从交易标的的维度规定了“关键物项”清单，这个清单里就有集成电路等电子产品，明显跟俄罗斯的军事活动直接相关，按常识和逻辑，都应该触发次级制裁规则。

其次，因从事某行业而被制裁是法律明确规定的一种制裁情形，除此之外，其它常见的制裁情形还有为某被制裁主体提供“实质支持”，受某制裁主体控制、代表某制裁主体活动等等。这就给实务界带来法律适用的难题。比如，企业A因为从事国防业被制裁，属于军工复合体的范围，金融机构很清楚不能跟企业A有重大交易。但是，另有一家企业B因给企业A提供了技术实质支持而被制裁，企业B被制裁的理由并不属于第14114号令明文规定的情形，那到底适不适用次级制裁规则呢？按道理应该是要适用的，毕竟都给国防业提供技术支持了，难道还不算军工体复合体么？又比如，企业C因受企业A的控制而被制裁，但是企业C是从事海洋运输业的，也不是军工体的范围，又该怎么办？最后OFAC发现，第14114号令制定得并不好，根源就在于自己机械化地定义了 “军工复合体”的内涵。

解决这一问题有两种不同的方式。第一就是进一步扩大“军工复合体”的范围，再加上电子、量子计算等明显可能与军事相关的行业，然后再出台一些常见问答（FAQ），把实务界尤其是银行反映的适用难题解释清楚。这一种方式本质上仍然是在规则层面进行技术性地修补，通过不断的法律解释以打补丁的形式来解决法律适用问题。第二种方式就是干脆弃用“军工复合体”这个概念，或者让这个概念空洞化，让法律适用不再受此问题困扰。可是，“军工复合体”在总统令中是有明文引用的，这么高位阶的法律文件，OFAC作为执法部门当然不敢弃用这个概念，所以只能想办法让这个概念空洞化，这就很考验OFAC的法律解释水平了。从结果来看，应该说OFAC的解决方案体现了高水平的法律解释技术。

根据FAQ1181，OFAC扩大了“军工复合体”的概念：

（1）将原本只涵盖的“五大行业”，扩大到所有因第14024号总统令而被制裁的主体。这就将原来从行业的角度定义“军工复合体”切换到从法律依据（authority）的角度进行定义了，应该说这一做法非常高明。俄乌战争爆发后，所有对俄罗斯和第三国企业的制裁都是依据14024号进行的，这一新的定义就把所有涉俄被制裁主体（不管什么理由）全部涵盖进去了，这本质上是不再考虑军工复合体的行业属性，只讲法律，不讲行业，从根本上解决实务界如何适用14114号令的种种难题。

（2）所有从事国防、技术、制造、航空航天和建筑业这五大行业的企业，不管有没有被制裁，都算军工复合体。这一点主要是澄清了之前金融机构的疑问，就是尚未被制裁的从事这五大行业的企业，到底要不要比照被制裁的主体适用次级制裁规则，现在OFAC明确了这一点。毕竟，为了打击俄罗斯，制裁，永远在路上。这五大行业尚未被制裁的企业，不过是等待未来被制裁的企业而已，当然属于军工体的范围。

（3）涉及“关键物项”清单产品的任何主体。这一点跟14114号令保持一致，是从交易标的的角度规定了适用对象。注意，这里的主体，既可以是俄罗斯的企业，也可以是其它国家的企业。关键物项也无需含有美国成分或技术。

这一定义从根本上将“军工复合体”这个概念空洞化，因为两年来被制裁的几千家企业和个人，来自各行各业，理由千奇百怪，现在都属于“军工复合体”了。只要涉俄，就是军工复合体。实际上这也更符合实际情况，对于一个正处于战争的国家，战时经济的各行各业都要服务于国家的需要。以服务于战争为首要目的经济体，就是军工复合体。所以从结果来看，OFAC表面上采取的是第一种方式，但实际上采用了第二种方式，架空了“军工复合体”这个概念。这一做法，既维护了法律的尊严，又根本性地解决了实务问题，体现了OFAC法律人的高水准，这就是法律解释的艺术。

二、修改次级制裁标签

在修改了“俄罗斯军工复合体”这一概念之后，与第14114号令相关的次级制裁标签也得跟着改了。原来是又长又臭、读完还不一定知道在说什么的一句话：

“二级制裁风险：根据第14024 号行政命令第 11 条（经第 14114 号行政命令修订），此主体因在俄罗斯联邦经济中经营或曾经经营支持俄罗斯军事工业基地的部门而被指定”（Secondary sanctions risk: this person is designated for operating or having operated in a sector of the Russian Federation economy determined to support Russia's military-industrial base pursuant to section 11 of Executive Order 14024, as amended by Executive Order 14114），

现在改成很简单的真正的标签：

“二级制裁风险：参见第14024 号行政命令第 11 条”（Secondary sanctions risk: See Section 11 of Executive Order 14024）

这样的标签不仅清晰明了，关键是可以减少很多人为失误。原来的标签因为涉及对被制裁理由的分析，万一分析错了，次级标签就可能标错。加上被制裁的主体多，难免有时出现失误。我们之前就分析过OFAC错误标识次级标签的情况，请见《新一轮对俄制裁：22家中企上榜，哪些信息值得关注？》第四部分。现在想要失误都不太容易了。

三、修改合规指引，OFAC透露了什么信息？

OFAC也同步修改了针对外国金融机构涉俄军工复合体贸易的合规指引。这份指引是去年配合第14114号令出台的，目的是要给外国金融机构的制裁合规工作提供原则性的指导。由于“俄罗斯军工体”的概念直接影响外国金融机构的合规实践，所以军工复合体概念修改后，这份合规指引也必须同时修改，以反映新的规则变化。总的来说，就是一点：以后别管什么军工复合体了，不管什么行业，只要是因为总统令14024号被制裁的，通通都要小心。

除了因应“军工复合体”规则的变化，OFAC在新版本的合规指引中增加了不少新的内容。为什么要新增这些内容，OFAC一定有它的理由。有时候，就是要从这些新内容字里行间读出一些隐含信息。国内涉及制裁的文章不少，但大多流于形式，要么只是资讯的简单翻译和传播，要么只局限于规则表面的解读，缺乏直击本质的深度解读，而且忽略了背后真正隐含的有价值的信息。然而，真正有价值的信息，大多藏于背后。

以下几点，似乎值得关注。

(1) 明确了不存在放之四海而皆准（one size fits all）的制裁合规项目。每一家银行的业务、规模、客户分布各异，风险敞口也各不相同，当然不能要求大家都花同样的资源去做制裁合规。这其实是合规实践的基本原则之一，但是在旧版的合规指引中没有提及。OFAC在新版指引中重申了这一基本原则。潜台词有两点：一就是告诉大家，我们没有对你提出不切实际的要求，如果风险敞口不大，那就没有必要过多的合规投入；二、没有要求你全面终止涉俄贸易，只要做好风控，不违反制裁规则的其它涉俄贸易可以正常开展，不用担心，我们不会制裁你。

(2)举例说明如何判断制裁风险。对客户进行尽调，尤其是对高风险客户进行强化尽调（enhanced due diligence）是银行反洗钱的重要工作之一，但是涉及制裁风险的交易，很多银行合规人员并不一定能掌握好风控尺度，要么忽略风险，要么过度合规。新版指引举了一个很典型的例子：一位低风险客户从他的俄罗斯家人那里收到一笔汇款，汇款从受制裁的俄罗斯银行汇出。请问该客户需要调成高风险评级吗？这个例子是美国的银行经常遇到的，OFAC的意思是不用，因为是家人寄给你钱，只是用错了银行而已，该客户仍然是低风险的。OFAC希望银行更多的关注那些与俄罗斯的企业有大额交易的客户，这才是银行需要重点监控的客户。一句话就是，不要谈“俄”色变，还是要具体问题具体分析，该做的业务还是要做，干嘛该赚的钱放着不赚呢？

(3)举例说明什么是高风险金融机构。这一点是所有外国金融机构最关心的问题，到底什么样的业务和规模会被OFAC认定为是高风险的金融机构。言下之意，大家都想知道，OFAC你重点在盯着谁？OFAC首先明确了一点，如果金融机构所在国本身就有制裁俄罗斯的法律，并且自己也有一套行之有效的合规体系，那么主要风险就只剩下与某些其它国家的金融机构的代理业务上（即位于并不制裁俄罗斯、并且与俄罗斯存在交易的国家的金融机构）。这里的潜台词是说，位于欧盟、英国、加拿大等盟友的金融机构，不用担心，你们不是高风险金融机构，被制裁的风险可以说是零。

接下来OFAC又特别举了三个高风险金融机构的例子：

·一家小银行：位于与俄罗斯贸易关系密切的国家，有大量的从事进出口业务和微电子的客户；与被制裁俄罗斯银行存在本币交易；存在大量可疑交易，例如涉及壳公司等；

·一家中等规模银行：位于与俄罗斯贸易关系密切的国家，在其它银行开始收紧业务的时候它却开始扩张涉俄业务，例如开设新账户、甚至到俄罗斯开设新的代表处，意图开拓俄罗斯市场；

·一家小银行：提供它在其它金融机构设立的委托账户，为后来被制裁客户处理交易。收到代理行（correspondent bank）的问询后,答复不能让人信服。

不知道这些例子是OFAC自己胡编乱造的，还是存在现实的例子，但是这不妨碍中国的金融机构看看能不能对号入座。首先，中国肯定是被认为与俄罗斯贸易关系密切的国家；其次，OFAC举的第一个 例子提及的本币交易、进出口业务，第二个例子提到的继续为涉俄业务开设新账户，这些貌似影射着某些国内的小型金融机构，有种“嗯，说的就是你"的错觉。很明显，这些其实就是OFAC重点关注对象，如果你家银行符合以上任何一个例子，那就是妥妥的高风险金融机构。

另外OFAC举的这些例子全部都是中小银行，“业务规模”是判断风险的关键词之一。由此可以反向读出，规模大的银行被制裁的风险小于规模小的银行。原因是什么？我们在《美国要制裁中国的金融机构，消息靠谱吗？》一文有过专门解读。OFAC当然不会明确告诉我们，大银行受制裁的风险较低，但是从它的例子，从字里行间已经透露出了OFAC对制裁政策目标、对规则执行的理解。这从侧面再次印证了我们之前的判断。

四、划重点，金融机构制裁合规人员请注意

（1）重新审视“俄罗斯军工体”的概念。首先，明确与任何涉俄被制裁的主体进行重大交易都有被次级制裁的风险。何为重大交易？《制裁俄罗斯新措施——针对外国金融机构的二级制裁来了！》一文有详细分析。其次，聚焦五大行业，解决好三大哲学问题: 客户是谁？钱从哪里来？货物要去哪里？

（2）制裁名单筛查只是第一步，不是全部。俄乌战争，推动了制裁规则的高度进化，各种规则推陈出新，争芳斗艳，让人应接不暇，早已不是简单的制裁名单筛查比对。金融机构需要配备专业的制裁合规专业人员，涉俄贸易需要全方位的实质审查，才能防控风险。

（3）小规模的地区性金融机构要警惕。总体规模小，但是有涉俄业务的，尤其是涉及上文所提五大行业业务，不收手不收敛的，具有最大的被制裁风险敞口。就算不上SDN清单，也有可能先上CAPTA清单。那些无惧风险，逆向前行拓展涉俄业务，崇尚富贵险中求的金融机构，勇气可嘉。不过还是要做好利弊权衡，留好退路和应急预案。要不要遵守美国的制裁法律，这是一个灵魂拷问，请见《新一轮对俄制裁：22家中企上榜，哪些信息值得关注？》一文第五部分提出的六大考量因素，深思熟虑之后再做判断。

注：由于“俄罗斯军工复合体”概念的修改，本公众号之前发表的文章中针对部分规则的解读可能已不再适用，读者查阅本号历史文章时请注意仔细甄别，所有内容仅供参考，不构成法律建议。以下为不完全列举已经不再适用的部分文章解读。

• 2024年5月9日：《新一轮对俄制裁：22家中企上榜，哪些信息值得关注？》第四部分“次级制裁标签是什么意思？OFAC又标错了？”

• 2024年3月11日：《俄乌战争两周年美国制裁俄罗斯措施详解》第四部分“次级制裁”

• 2023年12月26日：《如何准确理解制裁俄罗斯项目中的二级制裁条款？分享部分重要官方文件》第一部分“到底什么是俄罗斯军工体”以及第二部分“如何理解并执行针对外国金融机构的制裁规则”

来源：经济制裁实务研究-微信公众号