推动民事支持起诉更好保障妇女权益

作者：兰楠　　来源：检察日报

检察机关民事支持起诉，既契合妇女权益保障立法目的，又存在迫切的现实需求

推动民事支持起诉更好保障妇女权益

□检察机关民事支持起诉的制度价值就在于“保障特殊群体诉权的实质平等”，对于不敢、不能、不会通过诉讼维权的，检察机关作为宪法规定的法律监督机关，应通过支持特殊群体起诉，以保障当事人诉权实质平等。

□针对妇女在自然意义、社会意义乃至维权上的弱势地位，我国妇女权益保障立法以实现平等、消除歧视和保护妇女依法应享有的特殊权益为目标，建立检察机关民事支持起诉制度与此高度契合。

2022年4月20日，《中华人民共和国妇女权益保障法（修订草案二次审议稿）》（下称“草案二审稿”）向社会公众征求意见。作为修法亮点之一，草案二审稿第81条规定，国家机关、群团组织、企业事业单位对侵害妇女权益的行为，可以支持受侵害的妇女向人民法院起诉。如获通过，这将在民事诉讼法第15条规定之外，明确“受侵害的妇女”是民事支持起诉制度的救济对象，并将有望与草案二审稿第80条规定的检察机关提起公益诉讼制度一同在传统保护方式之外，构建起检察机关对妇女权益的阶梯式、渐进式保护。

习近平总书记强调，要把保障妇女权益系统纳入法律法规，上升为国家意志，内化为社会行为规范。妇女地位体现一个国家的文明与进步程度，然而，当前对于包括妇女在内的特殊群体的权益保障依然存在强烈的现实需求。

妇女权益保护现状：仍有强烈的现实需求

现行妇女权益保障法于1992年通过，经历了2005年全面修订、2018年局部调整。在此次修订中，立法机关调研发现，一方面，妇女权益保障领域存在的一些问题依旧未得到根本解决，比如，拐卖、性侵、家庭暴力、性骚扰等，且农村妇女、残疾妇女等群体仍面临特殊困难。另一方面，随着社会经济的发展变化，农村妇女财产权益保障问题日渐突出；面临离婚率上升的社会现实，婚姻家庭关系中的矛盾纠纷日益复杂等新情况、新问题不断显现。由此可见，妇女权益保障依然任重道远。调研还发现，不少妇女对自身权益受法律保护的认知也有缺失，来自农村、文化程度较低、年龄偏大的女性对妇女权益保障法律的知晓率，比来自城镇、文化程度较高、年轻的女性明显更低。而在某些需要重点关注的领域，这一问题仍未得到相关部门重视，如防治家庭暴力需要立法、行政、经济等多种方式综合发挥作用。实践中，这需要通过部门间协作、联动实现有效干预。但是，由于各部门合作不够积极，无法充分形成防治合力，妇女权益被严重侵害的极端案例仍时有发生。

立法目标：平等、消除歧视和女性特殊权益保护

妇女权益保障立法以平等、消除歧视和保护妇女依法应享有的特殊权益为目标。平等，是女性的主要诉求。平等的对立面是歧视，平等与反歧视乃是一体两面，较之平等，反歧视更具现实观照和实践意义。笔者认为，现行立法中关于“对妇女的歧视”的界定，起码应包含三方面含义：一是基于生理性别而产生的不合理的区别对待；二是形式上对不同性别完全同等对待，但实质上会导致女性处于明显劣势的境遇；三是以促进性别平等为目的，对不同性别不同对待的暂行特别措施，不构成歧视。女性与男性在生理特征、家庭分工等方面客观存在的重大差别，决定了对女性的平等保护需要从形式平等走向实质平等。

现有制度框架：体系化适用难度较大

2020年5月，全国人民代表大会审议通过民法典，其第4条确立了“民事主体在民事活动中的法律地位一律平等”原则；第128条规定，法律对未成年人、老年人、残疾人、妇女、消费者等的民事权利保护有特别规定的，依照其规定。由此，在民事基本法层面确立了保护妇女权益特别规定的优先适用效力。民法典分则人格权编则规定了反性骚扰条款，婚姻家庭编重点在“夫妻日常家事代理权”“夫妻共同债务认定”“离婚诉讼中的夫妻共同财产分割”“离婚家务劳动补偿与离婚损害赔偿”等方面作出了有利于保障妇女权益、促进男女平等的规定。

然而，妇女权益保障的内容和需求辐射广泛，在民法典和妇女权益保障法之外，维护妇女平等就业、特殊劳动保护、生育保险等相关权益，仍需要在就业促进法、社会保险法、《女职工劳动保护特别规定》中寻找依据；维护妇女在农村集体经济组织中的各项权益，还需要结合农村土地承包法、土地管理法寻找指引；反家暴和反性骚扰，也需要结合反家庭暴力法的规定。除此之外，还有一些领域尚无明确规定可循，比如，同居关系的处理，尤其是因同居而产生的亲子关系和财产纠纷的处理尚缺乏明确依据。

总体而言，妇女权益保障领域老问题、新情况兼有，现行法律体系涉及妇女权益保障的内容庞杂，部门间协作联动尚未形成有效合力，妇女仅依靠自身力量维权难度较大，亟须全方位的综合保护。

公益诉讼保护之外仍有检察机关民事支持起诉的实践空间

2019年12月，最高人民检察院、全国妇联《关于建立共同推动保护妇女儿童权益工作合作机制的通知》指出，针对就业性别歧视和贬损妇女人格等问题，检察机关可以发出检察建议，或者提起公益诉讼。2021年6月，党中央专门印发的《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》要求，探索办理妇女权益保护等领域公益损害案件。近段时间以来，检察机关在妇女权益保障领域尤其是反家庭暴力、保障农村妇女平等享有土地承包经营权、反就业歧视等领域开展了有益探索。

草案二审稿在法律救济和法律责任方面，增加了“支持起诉”的救济途径，也规定了检察机关提起公益诉讼制度。根据规定，检察公益诉讼以“众多妇女合法权益”受到侵害和导致“社会公共利益受损”为要件，以契合检察公益诉讼的制度机理。然而，在众多权益和社会公共利益之外，仍有大量个体的妇女权益在受到侵害时需要得到有效保护；在公益诉讼之外，仍有检察机关民事支持起诉的现实需求。

民事支持起诉契合妇女权益保障立法目的

2021年12月，最高人民检察院发布以民事支持起诉为主题的第31批指导性案例，主要涉及财产损害赔偿、追索赡养费、追索劳动报酬、享受社会保险待遇、家庭暴力受害人权益保障等方面。最高人民检察院检察委员会在研究民事支持起诉指导性案例时特别提出，在充分尊重受家暴妇女真实意愿的前提下，对惧于家庭暴力不敢起诉离婚的，检察机关可“依申请”支持受家暴妇女起诉，通过能动司法的“我管”实现社会治理的“都管”，激活“沉睡的法律条款”。公开数据显示，2019年，全国检察机关共受理民事支持起诉案件18510件，支持起诉15419件；2020年，全国检察机关共受理民事支持起诉案件32546件，支持起诉24355件；2021年1月至9月，全国检察机关受理民事支持起诉案件41966件，支持起诉29303件。从检察实践来看，进城务工人员、未成年人、老年人、残疾人、遭受家庭暴力及被虐待遗弃者是传统意义上的支持起诉制度保护的特殊群体，这些群体不敢、不会或者不善于运用法律手段维护自身合法权利。

由于生理特征原因，女性在生养、抚育子女方面需要承担更多的义务，又由于受传统观念导致的家庭分工影响，在家庭中女性通常也承担更多的家务劳动，而家务劳动的法律评价、补偿体系相对滞后。还有，因家庭付出占用更多的时间、精力，加之天然的体能差异，女性在职场往往处于弱势地位，面临更多的就业歧视。基于此，妇女可能遭受的侵害也具有隐蔽性、私密性，难以举证或者羞于诉讼，在维权上处于弱势地位。通常认为，以1991年民事诉讼法为起点，我国民事诉讼吸收当事人主义因素，对抗性增强，要求各方当事人平等行使诉讼权利，在制度上往往需要通过律师代理制度甚至强制代理制度，以及充分的法律援助制度消除当事人诉讼地位的实质不平等。但是，必须承认，当事人之间诉讼地位乃至诉权行使的实质不平等是客观存在的，检察机关民事支持起诉的制度价值就在于“保障特殊群体诉权的实质平等”，对于不敢、不能、不会通过诉讼维权的，检察机关作为宪法规定的法律监督机关，应通过支持特殊群体起诉，以保障当事人诉权实质平等。

针对妇女在自然意义、社会意义乃至维权上的弱势地位，我国妇女权益保障立法以实现平等、消除歧视和保护妇女依法应享有的特殊权益为目标，建立检察机关民事支持起诉制度与此高度契合。一方面，通过消弭个案中的诉权行使不平等，力求接近和追求实质正义，从程序上保障人民群众在每一个司法案件中更现实地获得和感受到公平正义，回应新发展阶段人民群众在民主、法治、公平、正义等方面的新需求。另一方面，积极能动发挥检察职能作用，适时弥补社会治理缺漏。检察机关民事支持起诉，形式上以特定个体的诉权保护为载体，实质上往往涉及特殊群体的利益保护，同时也涉及有关国家机关、社会团体履职不到位问题。支持起诉既可以帮助特殊群体实现诉权平等，充分保护当事人的合法权益，也可以积极弥补社会治理中的缺漏，促进社会和谐稳定。

（作者单位：最高人民检察院第六检察厅）